Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących jakości powietrza w sądach krajowych

Na podstawie Konwencji z Aarhus (art. 9 ust.3), jak i Dyrektywy 2008/50/WE (art. 23 w zw. z art. 13) oraz orzecznictwa TSUE (sprawy Janecek i ClientEarth) członkowie społeczeństwa, do których należy zaliczyć osoby fizyczne jak i organizacje ekologiczne, powinni mieć możliwość zaskarżania planów i programów, w tym programów ochrony powietrza.

Na gruncie prawa krajowego plany i programy mające znaczenie dla środowiska przyjmowane są przez władze samorządowe (na szczeblu gminnym, powiatowym lub wojewódzkim) albo przez administrację rządową na szczeblu wojewódzkim. Podstawy prawne zaskarżania dokumentów takich jak plany czy programy, zawierające m.in działania naprawcze w obszarze jakości powietrza znajdują się w ustawach regulujących funkcjonowanie samorządu oraz w ustawie o administracji rządowej w województwie:

1. ustawa o samorządzie gminnym , art. 101 ust. 1,
2. ustawa o samorządzie powiatowym , art. 87 ust. 1,
3. ustawa o samorządzie województwa , art. 90 ust. 1,
4. ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie , art. 63 ust. 1.

Oznacza to, że w przypadku planów i programów osoby uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego określone są przez przepisy szczególne wskazane wyżej, a nie przez ogólne przepisy PPSA. Co istotne, warunkiem przyznania legitymacji procesowej na podstawie wskazanych przepisów jest wykazanie „naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia” przez przyjęty dokument. Jest to wymaganie dalej idące niż to dotyczące uznania za stronę w postępowaniu w sprawie indywidualnych decyzji administracyjnych, gdzie do uznania za stronę wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danej osoby (nie musi on być naruszony). Stanowi to istotne ograniczenie możliwości zaskarżenia aktów prawa miejscowego, mające na celu uniemożliwienie uczynienia z takiej skargi tzw. actio popularis. W praktyce takie ograniczenie często oznacza faktyczne uniemożliwienie skutecznego zaskarżenia danego aktu prawa miejscowego, przez osoby fizyczne i organizacje społeczne (ekologiczne), w szczególności uchwały sejmiku wojewódzkiego na mocy, której przyjmowany jest program ochrony powietrza.

Szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje na wąską interpretację kręgu osób uprawnionych do złożenia skargi oraz wąską interpretację pojęcia naruszenia interesu prawnego. Na przykład w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. NSA wskazał: „Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. [ustawa o samorządzie gminnym] pozwala na skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy przez tego, kogo interes prawny został naruszony. Samo posiadanie interesu prawnego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały. Dopiero po ustaleniu, że doszło do spełnienia warunków określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwe jest merytoryczne rozpozna nie skargi.” (II OSK 1941/15). Co znaczące, krąg stron uprawnionych do zaskarżenia planu lub programu z zakresu ochrony środowiska jest określony węziej niż krąg stron uprawnionych do zaskarżenia decyzji indywidualnej na podstawie KPA, gdzie nie jest konieczne wykazanie „naruszenia” interesu prawnego, a jedynie to, że strona ten interes prawny w sprawie posiada. Interpretacja ta potwierdzona jest orzecznictwem sądów administracyjnych, na przykład: w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. NSA stwierdził: „W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.” (II OSK 1497/15).

Natomiast w orzeczeniu z dnia 22 stycznia 2018 roku (II OSK 3218/17) NSA oddalając skargi osoby fizycznej oraz organizacji społecznej (Fundacji) w przedmiocie programu ochrony powietrza potwierdził, że (…) art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi lex specialis do art. 50 § 1, p.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową tylko od posiadania interesu prawnego, nie wymagając jednocześnie wykazania jego naruszenia. Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi art. 58 § 1 pkt 5a, p.p.s.a. Dodał jednocześnie, że skarżący, jak i Fundacja domagają się zastosowania prounijnej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przez dopuszczenie możliwości zaskarżenia tego rodzaju uchwały, pomimo, że plan ochrony powietrza nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków ani nie daje żadnych uprawnień i kierowany jest do organów administracji. Możliwości zastosowania tego rodzaju wykładni Fundacja (a także skarżący) upatruje w art. 23 ust. 1 dyrektywy CAFE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, proponowana wykładnia byłaby jednak wykładnią contra legem nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i powiązaną z nią zasadą równości wobec prawa. Wykładnia ta prowadziłaby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty były zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego, a inne nie.